Des de la dècada de 1980, molts serveis municipals a l’Estat espanyol han estat privatitzats o, com a mínim, se n’ha externalitzat la gestió fins a l‘extrem que hi ha hagut ajuntaments en què el 60% del pressupost és de gestió privada. La Llei de bases de règim local obrí la possibilitat de fer-ho i les escoles de negocis com Esade ho van recomanar, argüint que la gestió privada era més eficient que la pública. Tant l’externalització de la gestió com les privatitzacions de molts serveis formen part d’una onada d’abast mundial per aprimar els estats del benestar i engreixar els comptes de resultats de les grans societats mercantils, una manifestació més d’allò que coneixem com a capitalisme neoliberal.
Des de la dècada de 1980, molts serveis municipals a l’Estat espanyol han estat privatitzats o, com a mínim, se n’ha externalitzat la gestió fins a l‘extrem que hi ha hagut ajuntaments en què el 60% del pressupost és de gestió privada. La Llei de bases de règim local obrí la possibilitat de fer-ho i les escoles de negocis com Esade ho van recomanar, argüint que la gestió privada era més eficient que la pública. Tant l’externalització de la gestió com les privatitzacions de molts serveis formen part d’una onada d’abast mundial per aprimar els estats del benestar i engreixar els comptes de resultats de les grans societats mercantils, una manifestació més d’allò que coneixem com a capitalisme neoliberal.
Això no obstant, en els últims anys aquesta tendència es comença a revertir en alguns països com el nostre. Per exemple, des del 2010, una desena llarga de consistoris catalans han tornat a gestionar l’aigua de manera directa. I no solament l’aigua, també les zones blaves, les escoles bressol, la neteja viària... Així mateix, es comença a parlar de cooperació publicocooperativa o publicocomunitariocooperativa en comptes de cooperació publicomercantil, i a admetre que externalitzar no ha de ser sempre sinònim de privatitzar, si qui se’n fa càrrec és una entitat d’economia social i solidària (ESS) i ho fa sota determinats requisits.
Històricament, serveis com l’aigua, el transport, l’ensenyament o la sanitat els han proveït mans diverses. Primerament van ser privades i els serveis que produïa beneficiaven només qui els podia pagar. Més endavant, passaren a ser públics i se’n va universalitzar l’accés, que és una característica essencial de qualsevol servei públic. Molts, com l’educació o la previsió social, els van guanyar les classes populars amb sang, suor i llàgrimes. Però tampoc sempre; hi ha serveis que van esdevenir públics per iniciativa de l’Estat. Complint la seva funció de gerent col·lectiu de les classes dominants, l’Estat nacionalitzà alguns serveis per garantir les infraestructures productives i reproductives clau, o bé per evitar el conflicte social. Per exemple, el sanejament públic començà a ser assumit directament pels estats europeus a partir de la dècada de 1870, perquè els governants van arribar a la conclusió que era l’única manera d’evitar epidèmies de còlera a les ciutats, una malaltia que no distingeix les seves víctimes per la seva classe social. Un altre servei que es va nacionalitzar arreu fou el ferrocarril; l’excés de demanda per la proliferació de companyies privades, la necessitat d’emprendre grans inversions, les dificultats per apujar lliurement les tarifes (estaven subjectes a aprovació governamental) i la competència d’altres mitjans de transport van provocar la fallida de moltes empreses i que el tren acabés nacionalitzat a molts països europeus i americans entre la primera guerra mundial i el final de la segona ?en el cas espanyol, el 1941, per la dictadura franquista. Un exemple molt més recent el tenim amb la nacionalització de bancs i companyies d’assegurances en fallida a diferents estats durant la crisi de 2007. Per cert, fa més de set-cents anys, el 1401, la crisi de la banca privada medieval va provocar que es creés el primer banc públic de la història, la Taula de Canvi de Barcelona. Més tard, s’obriren els de València (1407), Ciutat de Mallorca (1503) i Vic (1583), entre altres; tots van ser abolits el 1814 per la nova administració borbònica. Casos com el recent rescat bancari ens haurien de prevenir perquè no entonéssim a la lleugera un panegíric a la propietat o al servei estatals; seria ingenu, ja que la mera propietat formal per part de l’estat d’una empresa o un servei no li atorga universalitat, equitat, transparència ni qualitat.
Criteris d’un servei públic
Si ho pensem bé, ens adonarem que públic i estatal no són conceptes equivalents. No tot el que és estatal és públic: Bankia, per exemple, està nacionalitzada, però algú creu de debò que és un servei públic? Tampoc allò públic s’esgota amb l’estat: per exemple, a Olesa de Montserrat l’Ajuntament té atorgada la concessió del servei d’aigües a la Comunitat Minera Olesana, una cooperativa que és propietat de deu mil famílies del poble, sobre una població total de 24.000 persones; aquesta cooperativa de consumidors ofereix l’aigua un 30% més barata que la mitjana del país i reinverteix en l’activitat els guanys que obté o els dedica a activitats socials i culturals. No és raonable concloure que la Comunitat Minera està gestionant l’aigua a Olesa com un operador públic?
Així doncs, més aviat es tractaria, per un cantó, d’eixamplar allò públic amb allò que és comú o cooperatiu, entès en un sentit ampli, i, per l’altre, de democratitzar alguns serveis essencials gestionats per l’Estat depurant-los de la seva empremta paternalista, tecnocràtica i burocràtica, perquè esdevinguessin un servei municipal participatiu.1 Aquests processos democratitzadors han d’anar acompanyats per una recuperació de l’ètica d’allò públic i del bé comú. L’elaboració actual del Codi Ètic del Servei Públic a Catalunya constitueix un pas en aquesta direcció.
Certament, davant de la privatització i la mercantilització dels serveis públics, en uns casos hem de preservar, i en d’altres recuperar, la seva titularitat, finançament, control, seguiment i avaluació per part de les administracions, començant pels serveis estratègics (aigua, llum, educació, sanitat, transport públic, sistema monetari i financer, recerca...). A més, sempre que es pugui, serà preferible que aquesta recuperació es faci des de l’administració més propera a la ciutadania, és a dir, els ajuntaments.
Ara bé, la pregunta crucial és: com ha de ser un servei municipal perquè mereixi el nom de servei públic? Inspirant-me en les categories proposades per David A. McDonald i Greg Ruiters,2 amb algunes modificacions, proposo deu criteris per avaluar que un servei té un caràcter veritablement públic: 1. Universalitat d’accés; 2. Equitat (en la disponibilitat, la qualitat, la quantitat i el preu del servei); 3. Qualitat; 4. Participació de les persones treballadores i de les usuàries o de la comunitat; 5. Condicions laborals dignes; 6. Transparència (pressupost, acords, operativa...); 7. Rendició de comptes als representants polítics, la societat i els usuaris finals; 8. Perdurabilitat; 9. Sostenibilitat ambiental, i 10. Eficiència global, és a dir, econòmica, ecològica i social a llarg termini.
Alguns d’aquests criteris ja els recullen el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (articles 246, 248 i 251) i el Reglament d'obres, activitats i serveis dels ens locals (articles 7, 153, 154, 155, 157, 161 i 189), com ara la participació dels usuaris, encara que pràcticament no s’apliquin. En principi, són deu criteris que poden ser complertes per diverses fórmules de gestió; difícilment els satisfarà la gestió indirecta a través d’una empresa mercantil, però en canvi els poden complir la gestió directa, la indirecta a través d’una entitat d’ESS sense ànim de lucre, o la gestió mixta entre l’administració i l’ESS o entre diverses administracions.
Un exemple de gestió directa és la de l’aigua a l’Uruguai, a càrrec de l’empresa estatal Obra Sanitaria del Estado (OSE), que la gestiona de manera força participativa, sobretot per la implicació de la FFOSE (Federación de Funcionarios de OSE), després que el 2002 la Comisión Nacional en Defensa del Agua y la Vida (CNOAV) promogués i guanyés un referèndum per iniciativa popular en favor de considerar l’aigua com un dret humà fonamental, excloent de la seva gestió qualsevol operador privat, i de fer-ne una gestió pública amb la participació de la societat. Amb tot, la tensió entre el sindicat i la direcció de l’OSE és permanent, ja que aquesta obstrueix tant com pot la participació sindical3.
La gestió indirecta a través d’una iniciativa d’ESS sense ànim de lucre acostuma a adoptar la forma de cooperativa de treball, de consumidores o integral, o bé d’una associació. Alguns exemples són les cooperatives d’usuàries de llars d’infants a Franca i el Canadà, o la Cooperativa de la Llum de Camprodon.
Per últim, com a exemples de gestió mixta esmentem les societats cooperatives d’interès col·lectiu (SCIC) franceses;4 l’associació de segon grau Entrem-hi de Vilafranca del Penedès, de la qual l’Ajuntament també és soci; una dotzena d’equipaments públics com l’Ateneu de 9Barris i Coòpolis a Barcelona o l’Ateneu La Coma-Cros a Salt, cogestionats amb les entitats, i, espero que ben aviat, la cooperativa pública d’Arbúcies d’atenció sociosanitària. Així mateix, la gestió mixta també pot concertar-se entre diferents administracions públiques, com per exemple els partenariats per a la gestió de l’aigua que associen l’OSE uruguaiana amb el seu homòleg paraguaià ESSAP (Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay S.A.), o amb el seu homòleg a Potosí (Bolívia), AAPOS (Administración Autónoma Para Obras Sanitarias).5
Cada opció presenta avantatges, inconvenients i riscos. La gestió directa municipal brinda millors condicions laborals, encara que els treballadors de les empreses concessionàries subrogats per l’Ajuntament en un procés de municipalització s’arrisquen d’acabar al carrer si, al cap d’uns anys, no guanyen les oposicions per obtenir plaça fixa. A més, amb la LRSAL (Llei de racionalització i sostenibilitat de l’administració local) i la llei de pressupostos, el govern del PP posa molts entrebancs als ajuntaments que volen municipalitzar serveis i, per tant, necessiten augmentar les plantilles.
Quan la gestió és directa, l’administració hi pot introduir millores amb més facilitat en comparació de la gestió indirecta quan aquesta es fa amb concessions que poden allargar-se durant 50 anys. També els representants polítics municipals en tenen un control més gran, sobretot si el gestiona un departament municipal, no tant si es fa des d’un organisme autònom i menys si és una entitat pública empresarial local o una societat mercantil local amb capital públic.
Altres avantatges de la gestió directa són que l’activitat no està subjecta a IVA (tret del servei d’abastament d’aigua) i, per tant, el municipi s’estalvia un 10 o un 21% segons el servei, i que els possibles beneficis de l’explotació s’inverteixen a millorar el servei mateix.
Per la banda dels inconvenients, esmentem que el servei dispensat pot ser més burocràtic i menys flexible −una característica essencial, la flexibilitat, en els serveis d’atenció a les persones− i tractar els usuaris, més com a súbdits que no pas com a ciutadans amb drets. De més, resulta més fàcil que el servei es tanqui amb un canvi de govern.
Al seu torn, la gestió mitjançant entitats d’ESS sense ànim de lucre pot adaptar-se millor a les necessitats concretes de les persones usuàries i sol comportar la participació de les persones treballadores, la qual cosa millora la qualitat i l’eficàcia del servei, a banda que hauria de ser un dret bàsic en tota societat democràtica. Però no està demostrat que permeti augmentar la participació de les persones usuàries en la conformació del servei. Per Maria Cecilia Rossel Odriozola, que ha estudiat els casos de l’Uruguai i de l’Estat espanyol, “el potencial del tercer sector com a agent d’aprofundiment democràtic sol ser destacat en forma recurrent. Tanmateix, l’evidència sintetitzada en aquest treball suggereix que existeix una profunda bretxa entre allò que s’espera de la cogestió i el que està donant de si la realitat.”
Aquesta mancança es fa encara més patent en aquells serveis d’atenció a les persones prestats per les entitats del tercer sector social que les administracions financen amb subvencions, de manera que els titulars dels serveis són les entitats i, per tant, la rendició de comptes i la participació dels usuaris encara són menys exigibles que quan els presten sota convenis.
Com a inconvenients de la gestió indirecta esmentem que pot sortir més cara al municipi perquè tributa IVA i que les persones que hi treballen ho fan en pitjors condicions econòmiques i de jornada que els empleats públics. Això serà així mentre no s’elevin substancialment els preus de partida de les licitacions i incloguin de manera sistemàtica clàusules socials que obliguin l’empresa adjudicatària a pagar un sou digne i a oferir bones condicions de treball. Perquè, no ens enganyem, la majoria de vegades, si els governs municipals impulsen les externalitzacions cap a entitats de l’ESS no és per promoure la participació ciutadana en la gestió pública, ni per aprofitar el coneixement que les entitats han adquirit en ser sovint les primeres a afrontar els nous problemes socials, sinó simplement per reduir costos, més quan els municipis també estan infrafinançats per l’estat central. Per exemple, el sou que cobra una educadora en una escola bressol municipal ronda els 28.000 euros anuals, mentre que en una escola bressol privada sol ser d’uns 15.000. O en el sector de l’assistència domiciliària: el preu/hora d’una treballadora d’un SAD municipal és de 15,9 euros/hora, mentre que si el servei és privat tan sols rep 9,01, amb dades de 2013.
La gestió indirecta comporta també alguns riscos: que incrementi la descoordinació de les polítiques públiques, que les entitats d’ESS acabin cooptades per les administracions i perdin la seva capacitat transformadora, que s’obri una licitació per externalitzar un servei amb la intenció que el gestioni una entitat d’ESS i que, al final, el concurs el guanyi una empresa mercantil privada, o fins i tot que l’ESS, sense voler, faci el joc a la privatització del servei públic: l’administració es desfà d’un servei municipal externalitzant-lo primer cap a una empresa d’ESS, perquè sap que així no provocarà (tanta) oposició social i, al cap d’un temps, en una nova licitació, concedeix el servei a una companyia mercantil.
En qualsevol cas, sempre caldrà que l’administració controli de prop l’execució del contracte. També, estructuralment, hi ha tipus d’entitats que són més transparents que altres. La cooperativa de treball és la més transparent, ja que, si més no, ha de retre comptes als socis treballadors, els quals, a més, poden contrastar el relat que se’ls ofereix amb la seva observació diària. En sentit contrari, la fundació deu ser probablement la que menys, ja que només ha de retre comptes als patrons, que no hi treballen. En qualsevol cas, s’ha de vetllar per evitar fraus, perquè, de frau, n’hi ha en totes les figures jurídiques, també en les pròpies de l’ESS. No oblidem que la contractació pública, a l’Estat espanyol, és un dels principals nius de corrupció.
En aquests moments, no disposem encara de prou experiències d’èxit de serveis que compleixin aquells deu criteris, siguin prestats amb gestió directa, per l’ESS o de manera mixta, sinó que tots presenten mancances en un criteri o altre. És raonable pensar que no existeix una fórmula que sigui universalment preferible per gestionar tots els serveis públics, sinó que la idoneïtat dependrà de diversos factors, començant per la naturalesa del servei. Podem aventurar-nos a dir que nacionalitzar o municipalitzar l’energia té més sentit que externalitzar-lo a cooperatives energètiques, ja que és un bé estratègic; però que en canvi resulta més lògic que serveis a les persones, on predomina la relació humana, un casal de joves, posem per cas, els autogestionin els mateixos usuaris, en aquest cas els joves, si cal, amb el suport tècnic d’una cooperativa de treball de l’àmbit socioeducatiu. És probable que municipalitzar la neteja viària d’una gran ciutat sigui el millor, perquè, ara com ara, no hi ha tampoc empreses d’ESS capaces de fer-ho i, si no, assumirien la gestió les filials multiserveis de grans constructores i grups financers que fan l’agost a canvi de precaritzar el treball i el servei; però que en canvi resulta més lògic que, si existeix un centre especial de treball a la mateixa localitat capaç de gestionar la deixalleria municipal, se li externalitzi la seva gestió.
Les possibilitats i circumstàncies concretes també influeixen en la decisió: l’Ajuntament compta amb expertesa en l’activitat que voldria assumir o, almenys, li és fàcil aconseguir-la, i posseeix els recursos econòmics per fer la inversió inicial que sovint comportarà? D’altra banda, té capacitat real de controlar l’execució del contracte si externalitza el servei? Hi ha entitats d’ESS en el sector que puguin guanyar la licitació? Estan arrelades al municipi?, etc.
La dimensió pública de l’ESS
Si es vol enfortir l’opció per crear serveis autènticament públics gestionats per l’ESS, i això significa que compleixin aquells deu criteris, tant el sector com els poders públics tenen feina per fer.
L’ESS ha de tenir més ambició de créixer i, per a això, ha de practicar sistemàticament la intercooperació. També necessita introduir mecanismes concrets de participació en el disseny, la millora i l’avaluació del servei per part de les persones usuàries o beneficiàries. A més, s’ha d’esforçar per diversificar clients a fi de preservar la seva autonomia, de manera que pugui seguir exercint el seu paper qüestionador de les injustícies socials i el seu caràcter solidari.
I què han de fer els poders públics? Apunto quatre propostes. La primera és incrementar i millorar les polítiques que fomenten la creació i consolidació d’entitats d’ESS, especialment en els àmbits d’activitat en què tenen menys presència.
La segona és modificar la llei catalana de cooperatives per introduir una nova figura, les cooperatives de serveis públics, tal com van incorporar fa temps les lleis valenciana i andalusa. Es tracta d’una omissió inexplicable en la darrera llei catalana de 2015. Les cooperatives de serveis públics han de prestar un servei d’interès per a la comunitat, encara que no cal que sigui un servei bàsic o de primera necessitat. Un dels socis de la cooperativa haurà de ser sempre una administració o entitat pública, que conservarà el control de les condicions de prestació del servei; d’altres poden ser socis de treball o de consum, o bé entitats privades amb experiència demostrada en l’activitat. La Federación Andaluza de Cooperativas de Trabajo (FAECTA) va editar el 2016 un manual per promoure-les.
La tercera proposta, tal com demana Joan Sagarra, actualment president de la Confederació, patronal del Tercer Sector Social de Catalunya no lucratiu, és innovar en les fórmules de concertació publicocooperativa (cooperativa en sentit ampli), més enllà del concurs i el contracte de serveis, per donar més valor a la qualitat del servei i la reinversió d’excedents, entre altres, i explorar noves fórmules també en l’àmbit del finançament dels serveis.
La quarta és sistematitzar la contractació pública responsable: aconseguir que, en l’adjudicació, puntuïn més els criteris de qualitat i de responsabilitat social que els econòmics; eliminar el sistema de subhastes, les ofertes econòmiques anormalment o desproporcionadament baixes, les millores voluntàries directament relacionades amb l’oferta econòmica i el costum de plantejar com a preu de sortida d’un concurs el preu d’adjudicació de la licitació anterior. També resulta imprescindible apujar el preu/hora en les contractacions de serveis a les persones i exigir a l’empresa guanyadora en la licitació el pagament d’un salari mínim digne i l’estabilitat en l’ocupació, almenys durant el contracte, els quals han de tenir una durada superior i més possibilitats de pròrroga. Fa anys que el Tercer Sector Social reclama que, en aquestes licitacions, l’adjudicació es basi en la qualitat de les ofertes, no en el preu. Moltes d’aquestes demandes van ser recollides en l’Acord per l’impuls de la millora de la contractació pública de serveis d’atenció a les persones, signat el 20 de juny de 2014 pels sindicats CCOO i UGT i entitats del tercer sector social com la Taula d’Entitats del Tercer Sector Social de Catalunya i la Confederació.
Sabem el que no funciona. El balanç de trenta anys de privatitzacions i externalitzacions de molts serveis bàsics és clarament negatiu: la ciutadania obtenim pitjors serveis, els quals són oferts per empreses que obtenen sucosos beneficis a costa nostra i de la precarietat dels treballadors. El primer impuls ens porta a retornar-los, sense més, a les administracions perquè els gestionin. Tanmateix, hauríem de recordar que molts no funcionaven tampoc tan bé quan els gestionaven: burocràcia, poca sensibilitat, ineficiències... Es tracta, doncs, de re-crear el concepte de servei públic, de tornar a la seva etimologia, “servei al poble”, i en aquesta tasca hi tenen molt a dir tant una administració que sigui bona professional i tingui sensibilitat a les demandes ciutadanes, com les entitats de l’economia social i solidària que, al mateix temps que serveixen els seus socis, volen servir a tota la societat.
1: Garcia Jordi (2017), entrada “Municipalització participativa”, L’economia solidària en cent paraules, Icaria Editorial, Barcelona.
2: McDonald, David A.; Ruiters, Greg (2013), “Sopesando las opciones. Consideracions Metodológicas”, Alternativas a la privatización, Diversos autors, Icaria Editorial, Barcelona.
3: Llegiu, per exemple, “La sagrada pérdida”, 31.08.16, a la Diaria. En canvi, molts sistemes d’abastiment d’aigua autogestionats per cooperatives i comitès veïnals prestaven serveis de poca qualitat, per culpa de la falta de capital i, de vegades, la inestabilitat en la gestió. Casa, Mauro (2013) “Capacidades estatales para una gestión participativa del agua: experiencias del caso uruguayo”, Revista Uruguaya de Ciencia Política. Una valoració diferent d’aquests sistemes per al cas argentí la trobareu a Pallarès, Montse (juny 2015), “Aigua cooperativitzada: servei públic a l’abast de tothom”, Cooperació Catalana, Fundació Roca Galès, Barcelona.
4: Una SCIC és una figura cooperativa francesa en què la cooperativa té com a socis diversos grups d’interès, sovint un ajuntament i, a més, treballadors, voluntaris, usuaris, empreses, associacions, particulars... En aquests moments n'hi ha més de 130 i treballen en camps com els serveis socials, la cultura o les energies renovables.
5: Spronk, Susan; Crespo, Carlos, i Olivera, Marcela (2012), Las luchas por la justicia del agua en Latinoamérica, Municipal Service Project. En la recerca que sustenta aquest estudi, els autors van documentar 26 alternatives d’èxit en el sector de l’aigua a l’Amèrica Llatina. D’aquestes 9 corresponia a serveis municipals de l’aigua, 12 a proveïdors sense finalitat de lucre no estatals (incloent-hi els sistemes administrats per la comunitat i les cooperatives), tres partenariats sense finalitat de lucre i dos partenariats públics sense finalitat de lucre. A més van poder documentar 4 experiències de partenariats publicopúblics d’ambit nacional i quatre més d’àmbit internacional.
